Цивилизация
Зачем принимать закон, если он несовершенен? Вопрос, который хочется задать президенту. Первого февраля, встречаясь с членами Совета по правам человека, в ответ на критику законопроекта «О полиции» глава государства признал, что тот, конечно, несовершенен и поправки неизбежны. Через шесть дней президент это «несовершенство» подписал. Может быть, причина в том, что, по признанию самого Дмитрия Медведева, закон «долгожданный» и ожидание стало уже совсем нестерпимым?
Логика здравого смысла неуместна, когда речь идет о работе наших основных политических институтов. Государственная дума, Совет федерации принимают драфты, которые потом доводятся до состояния работающих законов. Деятельность по законотворчеству перемещается из официального поля в зону политических игр, закрытых дискуссий, аппаратной работы. Так проще и эффективнее — и, что немаловажно, выведено из-под общественного контроля.
Означает ли это, что принятый закон – «болванка» и впереди основная работа по превращению ее в инструмент реформы и реальное руководство для практики полицейских?
Может быть. Но только с принятием закона общественное участие закрыто — наступает время экспертов и лоббистов, где многие будут работать в собственных интересах, по большей части непубличных.
Тут важно именно вот это «по большей части». Разумеется, возможности для дискуссии не исчезают вовсе. Другой вопрос, как она будет организована, возникнут ли какие-то реальные публичные площадки. Ведь в конечном итоге интерес представляет не только сам закон, а собственно реформа. Чуть больше года назад президент объявил реформу МВД, но ее концепция до сих пор не представлена публике, и по большому счету пока она исчерпалась принятием полузрелого закона «О полиции».
Конечно, закон ключевой, да и неприлично в эру объявленной модернизации работать по закону советского времени. Но многие принципы нового закона станут профессиональными стандартами деятельности только тогда, когда новая полиция будет логично вписана в систему остальных правоохранительных органов и государственных служб.
Все помнят, что последним толчком, давшим старт реформе, стали шокирующие события: немой документальный фильм «Внезапный расстрел покупателей супермаркета милиционером» показали по всей стране. В какой степени принятый закон как результат экстренной реформы может обезопасить граждан от повторения подобных «фильмов» – вопрос риторический, да и нелогичный.
В общем-то если цель была прекратить эксцессы, то мощностей старой милиции вкупе с прокурорским надзором и следственным контролем (при наличии воли и желания их применять) было бы достаточно.
Если же взялись за милицию и хотели ее реформировать, то, наверное, следует обстоятельно создавать современную службу, обдумывать и принимать реформаторские решения, а не в спешке обновлять старый закон.
Но даже и этот закон не заработает сразу. В него отдельными статьями включили нормы, которые ранее были в подзаконных актах. Но все равно остается большой объем приказов и инструкций, которыми до сих пор регламентируется работа подразделений милиции на местах. В эти акты тоже нужно вносить изменения, соответствующие принятому закону «О полиции». А пока этого не произошло, применяются нормативные акты в имеющейся редакции. Ситуация может затянуться, учитывая, как говорят правоведы, нестабильное законодательство в нашей стране: менять, править, приводить в соответствие можно чуть ли не до бесконечности.
Кроме корректировки действующих сейчас инструкций и приказов есть задача разработать и принять совсем новые нормативные акты. Ключевой из них – указ президента о том, как будет организована полиция. В старой редакции устройство милиции было включено в корпус самого закона – теперь это переменная величина. Указы можно принимать по мере необходимости: сейчас будет принят один, потом другой. Интересная конструкция, учитывая, что права и обязанности полиции жестко зафиксированы новым законом и изменить их можно только, если корректировать его по соответствующей процедуре внесения изменений в федеральное законодательство.
Получается, что закрепленная компетенция полиции инварианта, а вот как этой компетенцией распорядиться на практике, в каких организационных условиях она будет реализовываться – есть место для маневра. Отсутствие логики обескураживает и здесь:
если закреплять полномочия, то закреплять нужно и оптимальную для этих полномочий структуру управления и организации полиции.
Немного обнадеживает, что этот ключевой нормативный акт разрабатывается президентом, а не МВД. Милицейское ведомство в течение года занималось разработкой законопроекта в фактически закрытом режиме. Как только работа над законопроектом переместилась в администрацию президента, возможностей по общественному контролю появилось больше. Поправки, которые предлагали разные неправительственные организации, в том числе и рабочая группа правозащитных организаций по реформе МВД, частично были учтены именно на этом этапе.
Уверенно сейчас говорить можно о том, что система управления в МВД и полиции сохраняется прежней — строгая армейская иерархия. «Отличный» выбор, особенно если внимательно посмотреть новый закон в его первой, основной части — там, где принципы.
Закон пытается создать новую идеологию – полиция как сервис по безопасности для граждан, но делает это неуклюже и неубедительно.
В своей «принципиальной» части закон пытается закрепить то, что с недавнего времени на языке официальных лиц звучит как «партнерская модель» между полицией и гражданами. Идея такая: мы, полиция, работаем для граждан, мы вежливы и предупредительны, мы прислушиваемся к мнению граждан и полагаем его значимым для учета в своей работе. И ровно тут – повисшая пауза, вместо которой надо было бы добавить, что партнерская модель логична и возможна тогда, когда полиция на местах автономна, завязана на территорию, где работает.
Поэтому интересно, с какой степенью серьезности власти ожидают, что партнерская модель воплотится на практике, если в том же законе прямо и окончательно утверждается: полиция – централизованная структура, которая возглавляется министром. А это значит, что решения принимаются не на местах, а там, где министр, и приоритеты учитываются не граждан, а власти, которая будет непрерывно занята тем, чтобы добиться управляемости и прозрачности. Поэтому думается, что указ президента ничего принципиально нового не добавит – все будет отформатировано жесткой лесенкой вертикали.
Необходима другая система управления, которая изменяет центры принятия решений, определения приоритетов, создает технологии сбора информации, контроля над эффективностью полиции, вынесения оценки, корректировки практик работы в зависимости от приоритетов и реального положения дел. Только создав современную модель управления качеством работы полиции, можно всерьез рассчитывать, что милиция преобразится в полицию и наступит новая правоохранительная реальность. Где нет места для гонки показателей для вышестоящего начальства и, как следствие, произвольных задержаний, пыток ради наспех раскрытого дела, фальсификации преступлений, коррупции и прочих вещей, работающих на имитацию эффективной работы полиции. Что возникнет полиция, которая несет ответственность перед гражданами и перед своими же сотрудниками, автономна в решении о том, что требуется делать в конкретном месте и в конкретное время, — то есть все то, что и требуется от современной полицейской службы.
Всего этого в новом законе нет. Мы пока получили полицию со старым полномочиями, вписанную в консервативную систему управления и палочную систему оценки (требование учитывать общественное мнение в официальной оценке тут становится изящной бесполезной деталью), но которая каким-то образом должна соответствовать новой идеологии и выстраивать партнерство с гражданами. Это как в старом анекдоте: «Вы что умеете?» — «Могу копать, могу не копать». – «А лестницу можете построить?» — «Могу: две недели копать надо».
Автор – социолог фонда «Общественный вердикт».
